¿Cuál es la trayectoria del gobierno de Trump en materia ambiental?

Mediante la normativa y las facultades ejecutivas el presidente y su gobierno ejercen una influencia considerable en cuestiones ambientales. Donald Trump asumió su cargo con la promesa de un programa favorable a la actividad empresarial y a la desregulación. Poco después de su investidura dictó un Decreto Ejecutivo que disponía que por cada norma nueva que se implementara debían eliminarse dos. Su plan desregulatorio alcanza la normativa de protección del aire y del agua del país, así como la prevista para hacer frente al cambio climático. Brookings realiza un seguimiento de las gestiones de desregulación pública y ha individualizado 74 medidas tomadas por el gobierno dirigidas a debilitar las salvaguardas ambientales.

Joe Biden, presunto nominado a la presidencia por el Partido Demócrata, propone un camino diferente en cuanto a la protección del ambiente, además de hacer del cambio climático un elemento central de su plataforma. Biden ha fijado un objetivo ambicioso: lograr cero emisiones netas de carbono para el año 2050. Para alcanzarlo será preciso promulgar nuevas leyes y revertir las actuales derogaciones de normas en la materia.

A continuación presentamos una lista parcial de las medidas desregulatorias del gobierno: se trata de ejemplos de las gestiones de mayor impacto y de las esferas que presentan el mayor nivel de desregulación.

El gobierno de Trump se ha concentrado muy particularmente en el desmantelamiento de la normativa destinada a hacerle frente al cambio climático. El 1 de junio de 2017 el presidente Trump prometió el retiro del Acuerdo de Paris celebrado entre 195 naciones con el objeto de reducir sus emisiones de los gases de efecto invernadero (GEI) para evitar las peores repercusiones del cambio climático. Estados Unidos es el único país de los grandes emisores mundiales que ha realizado gestiones para repudiar el acuerdo, aunque no puede retirarse oficialmente de él sino hasta el día después de las elecciones de 2020 en noviembre.

Las facultades del presidente Trump para desmantelar las normas sobre cambio climático surgen de medidas del gobierno de Obama, que utilizó legislación y decretos ejecutivos vigentes para regular las emisiones de GEI debido a que el Congreso no estaba dispuesto a actuar. En 2007 la Corte Suprema determinó que los gases de efecto invernadero encajaban en la definición de “contaminantes atmosféricos” prevista en la Ley del Aire Limpio y consecuentemente podía regulárselos dentro de esa categoría.  El presidente Barak Obama recurrió a la Ley del Aire Limpio para promulgar el Plan de Energía Limpia, piedra basal de la estrategia de su gobierno para reducir las emisiones de GEI. El plan, que desde su inicio fue objeto de acciones en el foro judicial, se diseñó con el objeto de reducir las emisiones de dióxido de carbono (CO2) provenientes del sector energético. Uno de sus efectos fue la prohibición de nuevas centrales de carbón que no contasen con sistemas de captura y almacenamiento de carbono. Permitió un método integral de cumplimiento normativo, que incluía la gestión de la demanda y otras estrategias fuera del perímetro de las centrales de carbón. Los opositores del plan alegaban que el gobierno de Obama carecía de la autoridad necesaria para realizar una regulación de este tipo. 

El gobierno de Trump sustituyó el Plan de Energía Limpia por una normativa más débil, y está preparándose para eliminar otras regulaciones que limitan las emisiones de GEI. Dado que según la Ley del Aire Limpio el CO2 es un contaminante el gobierno de Trump tuvo que proporcionar un reemplazo para el mencionado plan.

La Agencia de Protección Ambiental indica que, en comparación con la inexistencia de normativa alguna al efecto, la Regla de la Energía Limpia Asequible que se encuentra vigente genera una reducción de solamente un 1% de las emisiones de GEI provenientes de las centrales de carbón. Las normas relativas al ahorro de combustible de automóviles y camiones ligeros  también se han visto afectadas: en Estados Unidos el transporte es la fuente más importante de emisiones de GEI. Los automotores modelos 2021 a 2026 deben aumentar su ahorro de combustible un 1,5%, lo que modifica la norma anterior que exigía mejoras anuales del 5%. Esta modificación dejó sin efecto la facultad que poseía California de fijar sus propias normas de ahorro de combustible, con la que contaba desde la promulgación de la Ley del Aire Limpio en 1970. Por último, el gobierno de Trump ha debilitado las reglamentaciones que imponían restricciones a la purga o quema del metano en tierras públicas derivada de la producción de gas y petróleo y que exigían la presentación de informes de las emisiones de metano generadas por la mayor parte de las actividades gasíferas y petroleras. Aunque el metano es un gas de efecto invernadero más potente que el CO2, su plazo de presencia activa en el ambiente es menor.

Es frecuente que el gobierno de Trump se concentre en las normativas que rigen la producción y uso de los combustibles fósiles. Un ejemplo de ello es el desmantelamiento de las reglamentaciones en materia de emisiones atmósfericas de mercurio, una potente neurotoxina, y de otras sustancias tóxicas generadas por las centrales de energía, así como las restricciones a las normas sobre el desechado y almacenamiento de las cenizas generadas por la combustión de carbón que contienen mercurio, arsénico y otras toxinas que, tras quedar liberadas en la atmósfera, han contaminado cuerpos de agua. Estos dos cambios normativos fueron parte de las medidas tomadas por el presidente Trump para cumplir su promesa de campaña de revivir la industria carbonífera estadounidense. No obstante, en 2019 el carbón dedicado a la producción de energía registró una disminución del 22% en comparación con 2016, el año anterior a que Trump asumiera la presidencia. El declive del carbón no se debe a motivos regulatorios sino a su feroz competencia con el gas natural, que es mucho más económico.

La normativa que rige la producción de combustibles fósiles en terrenos públicos también ha sido un blanco frecuente de la desregulación. El presidente Trump ha levantado la prohibición de las actividades exploratorias de petróleo y gas en el Refugio Nacional de Vida Silvestre del Ártico, en partes de la Reserva Nacional Petrolífera de Alaska, en las aguas costeras en diversos lugares del país y en zonas de Utah que anteriormente se encontraban protegidas como monumentos nacionales.

Asimismo, el gobierno de Trump ha actuado en el ámbito de los permisos relativos a infraestructuras para combustibles fósiles. Entre los proyectos más conocidos se encuentra el del oleoducto Keystone XL de transporte de crudo de las arenas petrolíferas canadienses, aunque también ha intervenido en la aprobación del oleoducto Dakota Access, que lleva petróleo proveniente de los campos de Dakota del Norte, así como en algunos de los permisos del oleoducto de la costa del Atlántico que traslada gas natural de la cuenca de esquisto de Marcellus en Virginia Occidental.

Además de las medidas desregulatorias favorables a la industria de los combustibles fósiles, el gobierno también se ha concentrado en el desmantelamiento normativo de la legislación central del país en materia ambiental que garantiza aire y agua limpios, así como la protección de zonas sensibles. Algunas de estas decisiones tienen importantes consecuencias para la salud humana, tal como la denegación del fortalecimiento de las Normas Nacionales de Calidad del Aire Ambiental (NAAQS, por sus siglas en inglés) en materia de ozono y partículas finas. Las NAAQS constituyen una piedra angular de la política estadounidense para la reducción de la contaminación atmosférica y deben ser examinadas quinquenalmente por un comité científico asesor independiente. En el marco de dicho examen la Ley del Aire Limpio dispone la consideración de la salud y del bienestar del ser humano, no de los costos del cumplimiento normativo. No obstante, el gobierno realizó cambios en la composición de los comités asesores a fin de incluir en ellos una mayor cantidad de representantes de la industria y de opositores a la reglamentación, restringir los estudios de investigación científica que podían considerarse y acelerar el proceso con el objeto de limitar el alcance del examen.  Otra de las decisiones que afecta la salud humana es que aún no se ha prohibido la venta de los plaguicidas con clorpirifos, a pesar de que sus riesgos han quedado demostrados.

Se registran más decisiones que ponen coto a la protección gubernamental de las zonas sensibles. Una de las más importantes es el impulso del gobierno para actualizar la Ley Nacional de Calidad Ambiental promulgada en 1970 durante la presidencia de Nixon. El cumplimiento de las disposiciones de esta norma legal suele ser un proceso largo. En el periodo 2010-2017 el plazo promedio para la tramitación de los proyectos en los que se exigía la presentación de una declaración de impacto ambiental era de cuatro años y medio. La intención de la nueva normativa es fijar un límite de dos años para el examen ambiental de los proyectos, además de reducir el papel del cambio climático en las evaluaciones ambientales y eximir a ciertos proyectos de cumplirlas. Asimismo, el gobierno está restringiendo las masas hídricas incluidas en las disposiciones de la Ley del Agua Limpia con el propósito de excluir ciertos humedales y arroyos intermitentes que fluyen hacia cuerpos de agua más grandes.

El gobierno se enfrenta a causas judiciales motivadas por su propósito de desmantelar normas ambientales y de otros tipos. Si bien las modificaciones regulatorias solo pueden impugnarse judicialmente una vez que se hallan finalizadas, cada una de las medidas de desregulación indicadas precedentemente que ha llegado a ese punto ha sido cuestionada ante los tribunales. No se trata de una situación inusual: la normativa ambiental suele ser contenciosa y exige decisiones que deben tomarse en un entorno de incertidumbre, condiciones éstas que las hacen susceptibles de impugnación ante los órganos jurisdiccionales. Los gobiernos de estados y ciudades, así como las organizaciones ambientales y de salud, suelen encontrarse entre los demandantes en estos casos.

No obstante, ha sido frecuente que el gobierno de Trump tome atajos administrativos, lo cual ha redundado en su perjuicio en las causas judiciales. La Ley de Procedimientos Administrativos dispone que los organismos federales deben notificar a la población y dar lugar a los comentarios del público, además de motivar su decisión de modificar la normativa. En ocasiones el gobierno se ha salteado o ha abreviado estos trámites a fin de rescindir o cambiar las normas más rápidamente, lo que invariablemente lo ha hecho objeto de demandas ante los tribunales.

Además de las acciones judiciales por vulneración de la Ley de Procedimientos Administrativos, se han entablado causas en las que se alega que las normativas no cumplen las obligaciones que le imponen al gobierno determinadas leyes específicas, como la Ley del Aire Limpio o la Ley del Agua Limpia. La Ley Nacional de Política Ambiental es otra de las normas a la que se recurre para incoar demandas en el caso de que la norma reformada no considere suficientemente los efectos acumulativos de la modificación. A la fecha las impugnaciones judiciales a las medidas desregulatorias del gobierno de Trump han resultado sumamente exitosas. El Instituto para la Integridad de Políticas de la Escuela de Derecho de la Universidad de Nueva York determinó que el gobierno de Trump perdió el 87% de las impugnaciones judiciales a sus normativas, documentos de orientaciones y memorandos institucionales.

No todas las modificaciones regulatorias han quedado anuladas ni pueden ser impugnadas. La crisis de la COVID-19 ha abierto una nueva vía para las medidas de desregulación. Por ejemplo, el 26 de marzo de 2016 la Agencia de Protección Ambiental anunció que suspendería la ejecución de la normativa ambiental para las empresas que no pudieran cumplirla debido a la pandemia. La fecha de vencimiento de esa disposición es el 31 de agosto de 2020. Asimismo, el presidente Trump promulgó un decreto ejecutivo destinado a reducir los exámenes de los proyectos de infraestructura regulados por la Ley Nacional de Política Ambiental, la Ley de Agua Limpia y la Ley de Especies en Peligro. La intención es agilizar las inversiones en infraestructura para hacer más rápida la recuperación de la economía por la crisis de la COVID-19.

Hasta el momento de la redacción del presente artículo el gobierno continuaba sufriendo derrotas en el foro judicial. El 6 de julio de 2020 el Tribunal Federal de Distrito del Distrito de Columbia ordenó la interrupción de las operaciones del oleoducto Dakota Access, que ya se encontraba terminado, debido a que la evaluación de impacto ambiental elaborada por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército no había considerado adecuadamente los efectos para la tribu sioux de Standing Rock. Si bien un juzgado de apelaciones dictó una suspensión temporaria que permitió que el oleoducto continúe en funcionamiento, su futuro es incierto. El 15 de julio de 2020 un tribunal federal de California anuló el desmantelamiento de la normativa sobre emisiones de metano en terrenos públicos, e indicó que el gobierno había “concebido un proceso que le aseguraba una conclusión predeterminada.” Aunque los litigios por otras modificaciones normativas continúan tramitándose, la trayectoria del gobierno en el ámbito judicial no es buena.

Joe Biden, el presunto nominado a la presidencia por el Partido Demócrata, ha presentado planes muy distintos en materia de disposiciones ambientales y climáticas. El clima constituye un elemento clave de su plataforma, con una meta general de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero en Estados Unidos para el año 2050. Parte de su programa implica el restablecimiento y, en algunos casos, la consolidación de las normativas que el gobierno de Trump procura eliminar, tales como la limitación de las emisiones de metano, el fortalecimiento de los estándares de ahorro de combustible y la prohibición del desarrollo de proyectos de carburantes fósiles en terrenos públicos. Biden ha prometido que, de resultar electo, procedería a la inmediata reincorporación de Estados Unidos al Acuerdo de París.

Hay otros elementos del programa de Biden que no podrían implementarse en marco jurídico vigente, por lo que sería necesaria la acción del Congreso. Una de sus propuestas legislativas primordiales es un mecanismo de ejecución normativa que asegure que la economía alcance los niveles de descarbonización de mediados de siglo y que los contaminadores asuman la totalidad de los costos de sus emisiones de carbono. Otros ámbitos prioritarios incluyen las inversiones en energía limpia y en innovaciones con bajas emisiones de carbono, la incentivación de los vehículos eléctricos y el fomento de una manufactura con reducidos niveles de carbono. Todas estas medidas y muchas más son necesarias para el logro de la meta general de descarbonización, aunque depende de que el Congreso esté dispuesto a tomarlas.